Сметната палата: Социалната политика на държавата е небалансирана

Социално-осигурителната система на държавата е станала структурно небалансирана и фискално натоварваща благодарение на социалната политика, провеждана в сектора от началото на 2020 г. до средата на 2026 г. Тя е загубила финансовата си автономност и се е превърнала в мащабна държавна социална програма. Това е заключението от одита на Сметната палата „Социални плащания от бюджета на Министерството на труда и социалната политика и бюджета на държавното обществено осигуряване в Националния осигурителен институт“ за периода 1 януари 2020 г. – 30 юни 2026 г.
Докладът е един от трите, които Сметната палата внесе в Народното събрание в определения срок 30 октомври 2026 г. Другите два са за публичните финанси в Министерството на финансите и за Агенция „Пътна инфраструктура“. И трите одита са възложени от парламента с решение от 2 юли 2026 г.
Одиторите са проверили плащанията по осем закона – за закрила на детето, хората с увреждания, личната помощ, семейните помощи за деца, социалното подпомагане, българския жестов език, ветераните от войните и военноинвалидите.
За периода са изплатени 14 383 млн. лв. (7 354 млн. евро) по 5 246 148 случая. Средномесечно са подпомагани 765 427 лица или случая. Най-много пари – над 8,6 млрд. лв. (около 4,4 млрд. евро) са изразходвани по Закона за хората с увреждания и Закона за личната помощ.
Според Сметната палата дисбалансът между социалните разходи и приходите на държавата не е следствие от временна криза. Той е нормативно заложен чрез обвързването на помощите с динамични макропоказатели.
През 2023–2025 г. коефициентът на еластичност на социалните разходи надхвърля 1. Според одиторите това означава, че реформите водят до ръст на разходите, който трайно изпреварва реалния растеж на БВП и приходите по КФП.
Най-силен кумулативен ефект има замяната от юни 2023 г. на гарантирания минимален доход с линията на бедност като база за социалните помощи. Базата скача еднократно с 572% – от 75 лв. на 504 лв., а през 2026 г. достига 764 лв. (390,63 евро). Това автоматично разширява кръга на правоимащите.
Месечните помощи по Закона за социалното подпомагане растат със 110% до 145 млн. лв. през 2025 г. Помощите за деца в приемни семейства се удвояват до 12,6 млн. лв., макар броят на подпомаганите деца да намалява с 11%.
Възнагражденията на личните асистенти са фиксирани на 1,4 пъти минималната часова заплата. Минималната работна заплата се удвоява от 610 лв. през 2020 г. на 1 213 лв. през 2026 г. В резултат разходите по Закона за личната помощ растат от 202,2 млн. лв. през 2020 г. до 1 258,7 млн. лв. през 2025 г. Според одиторите това поражда постоянен дефицит, покриван с извънредни трансфери от бюджета.

Сметната палата посочва още:

- помощите за ученици растат почти 9 пъти – от 9,47 млн. до 73,31 млн. лв., след отпадането на доходния критерий и включването на всички ученици от 2 до 4 клас;
- приемните семейства минават от европейски проекти към държавния бюджет през 2021 г., което струва допълнителни 23,1 млн. лв. още първата година;
- преводът на жестов език е обвързан с 5% от минималната заплата, часовата ставка достига 53,85 лв., а годишният пакет за едно лице поскъпва над 5 пъти;
- от януари 2023 г. изтичащите решения на ТЕЛК/НЕЛК се удължават служебно до издаването на нови, което според одиторите изкуствено разширява кръга на получателите;
- от 2026 г. помощта за телефон на военноинвалидите е обвързана с линията на бедност.
Приходите от осигурителни вноски почти се удвояват – от 7,88 млрд. лв. през 2020 г. до 14,87 млрд. лв. през 2025 г. Одиторите отдават ръста на административни мерки и инфлация, а не на органичен растеж. Броят на осигурените се увеличава с едва 6,4%.
Минималният осигурителен доход расте с около 77% заради автоматичния механизъм от 2023 г., при който минималната заплата е 50% от средната брутна заплата за 12 месеца. Според Сметната палата това натоварва и разходите на ДОО, защото минималният осигурителен доход е база за обезщетенията за безработица, болнични и майчинство.
Минималният осигурителен доход (+76,6%) изпреварва средния осигурителен доход за страната, който расте със 73,4% – от 1 069,50 лв. до 1 854,22 лв. Според одиторите рекордният ръст на приходите от вноски с 88,6% се дължи в значителна степен на мерките срещу сивия сектор, а не на органичен икономически растеж.
Максималният осигурителен доход стига 4 130 лв. през 2025 г., но таванът расте с 37,7% – по-малко от натрупаната инфлация от 41,3%. Според Сметната палата това ограничава приходите от високите доходи.
Разходите на ДОО растат с 91% – от 14,28 млрд. лв. до 27,28 млрд. лв., а за 2026 г. се очакват близо 30 млрд. лв. Покритието им с вноски пада от 59,9% на 54,9%. Така ДОО зависи от централния бюджет с над 12 млрд. лв. за 2025 г.
Сметната палата посочва, че макар ДОО по дефиниция да е осигурителен модел, обвързан с приноса на работещите, през тези години той функционира предимно под натиска на социално-политически императиви. При бързо растящи разходи и демографска стагнация бюджетът му преминава в режим на нарастващ хроничен дефицит.
Най-тежко е положението на фонд „Пенсии“ – разходите му са над два пъти по-високи от приходите от вноски. Недостигът във фонда расте от 4,7 млрд. лв. през 2020 г. до 11,85 млрд. лв. през 2025 г. Разходите растат средно с 16,94% годишно, а приходите – с 13,04%. Фондът за пенсиите на военните, полицаите и другите служители по чл. 69 от КСО е изцяло зависим от бюджета и е с траен недостиг през целия период.
Промените в пенсионната формула и обезщетенията карат разходите да изпреварват приходите със 17,3 процентни пункта. Недостигът в ДОО се удвоява за одитирания период.
Делът на пенсиите в разходите на ДОО расте от 78% през 2020 г. до 89% към 30 юни 2026 г. Одиторите посочват четири решения:
- тежестта на една година стаж става 1,35 от декември 2021 г., което струва 449,1 млн. лв. през 2022 г.;
- КОВИД-добавките от 60 лв. влизат в пенсиите през юли 2022 г. и индексацията по „швейцарското правило“ вече се смята върху по-висока база – 10% вместо 6,1%;
- преизчисляването на старите пенсии от октомври 2022 г. засяга 928 000 души и носи над 1 млрд. лв. постоянен разход годишно;
- минималната пенсия расте с близо 188%, докато средната – със 155%.

При преизчисляването от октомври 2022 г. е направено законодателно изключение от „швейцарското правило“ – вместо сбора от 50% от ръста на осигурителния доход и 50% от инфлацията е приложен пълният размер на по-високия от двата показателя. Увеличение получават 894 249 пенсионери, средно с 15,2%. Одиторите подчертават, че и в следващите години, когато правилото отново се спазва, индексацията се прилага върху вече завишената база.
COVID добавките към пенсиите се изплащат от август 2020 г. до юни 2022 г. и струват над 3 млрд. лв. Решението от юли 2022 г. пенсиите да се увеличат с 10% вместо с 6,1% по „швейцарското правило“ засяга 2 036 376 души и има разходен ефект от 1 562,9 млн. лв.
Социалната пенсия за старост расте с над 151% – от 132,74 лв. до 333,48 лв., а получателите й се увеличават с над 62%. Към нея са обвързани социалните пенсии за инвалидност, персоналните пенсии и редица добавки, така че всяко нейно увеличение обновява целия пакет плащания, несвързани с трудова дейност.
По данни на НОИ, цитирани в доклада, през 2025 г. малко над 45% от пенсионерите получават минимална или социална пенсия. Според Сметната палата това обезсмисля реалния им осигурителен принос и демотивира хората да се осигуряват върху реалните си доходи.
Докладът показва и коефициента на зависимост: през 2025 г. на всеки 100 осигурени се падат около 33 души със социална или минимална пенсия, при 29,87 през 2020 г. Скокът е през 2021 г., когато пенсионерите с минимални пенсии се увеличават с над 127 000. Общият системен коефициент обаче се подобрява – 72 пенсионери на 100 осигурени през 2025 г. при 78 през 2020 г., което одиторите определят като положителен сигнал за приходите на ДОО.
Номиналният ръст на средната пенсия изпреварва инфлацията през целия период с изключение на 2022 г. През 2024 и 2025 г. реалният ръст е съответно 9,7% и 6,9%.
Промяната при болничните от януари 2024 г., при която работодателят плаща два дни вместо три, увеличава разходите на ДОО за временна неработоспособност с 31,2%, или с 273,8 млн. лв., за година, а през 2025 г. – с още 13%.
Разходите за майчинство растат с 56,5% до 1 036,4 млн. лв. през 2025 г., въпреки че броят на получателите намалява с 9,8% – от 103 888 на 93 672. Обезщетението през втората година на майчинството се вдига от 380 лв. на 780 лв. в периода 2021–2023 г.
Обратна е картината при фонд „Безработица“. Съотношението между събраните вноски и изплатените обезщетения расте от 50,6% през 2020 г. до 109,2% през 2025 г. Според одиторите така фондът постига финансова устойчивост и пълна способност за самофинансиране. Броят на получателите на обезщетение за безработица намалява от 109 019 през 2020 г. до 65 785 през 2025 г. Минималният дневен размер на обезщетението расте от 9 лв. на 18 лв., а максималният – от 74,29 лв. на 107,14 лв., с общ разходен ефект от 41,6 млн. лв. за периода. Делът на хората на минимално обезщетение се увеличава от 19,19% до 29,69% между 2020 и 2023 г.
От август 2024 г. обезщетението за хора с доходи или стаж в ЕС се изчислява върху всички доходи за последните 24 месеца, а не само върху последната краткосрочна работа в чужбина. За 2025 г. това спестява 47,3 млн. лв. Сметната палата отчита, че реформите оптимизират разходите на фонда, без да ощетяват дългосрочната стабилност на системата.
Одиторите отчитат, че мерките подобряват защитата на уязвимите групи, но лишават правителството от гъвкавост. Те настояват за по-задълбочени предварителни оценки на въздействието и системен анализ на кумулативния финансов ефект на новите политики. Сметната палата посочва поименно ръководителите, които носят отговорност за управленските решения по смисъла на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор.
За социалните плащания това са министрите на труда и социалната политика Деница Сачева, Гълъб Донев, Георги Гьоков, Лазар Лазаров, Иванка Шалапатова, Ивайло Иванов, Борислав Гуцанов, Хасан Адемов и Наталия Ефремова, както и управителите на НОИ Ивайло Иванов (2017–2025 г.) и Весела Караиванова-Начева (от юли 2025 г.).