Борбата против корупцията

Славчо Кънчев*

Корупцията е житейски факт не само у нас, но и безспорен световен феномен. През последните десетилетия тя достигна безпрецедентни равнища. Непрекъснатата информация по темата в медиите по паралели и меридиани показва, че за никоя държава, колкото и развита да е, не може да се твърди, че е изцяло защитена от опустошенията, които нанася корупцията.
Макар че различните страни използват различни методи за борба против корупцията, съществува принципно различие между превантивните и оздравителните инструменти, към които се прибягва. Докато превантивните инструменти се състоят от напредничави правни норми и норми на добро поведение, които водят към създаване на среда без корупция, то оздравителните инструменти, състоящи се от самите закони против корупцията, по същество се стремят да осигурят подходящи средства за санкциониране на вече възникнали актове на корупция. Докато превантивните инструменти действат на предхождаща спрямо корупционната практика база, оздравителните закони се стремят да се справят с корупцията постфактум. Както и да санкционират нарушителите.
Световният опит неоспоримо доказва, че правните инициативи сами по себе си не са от значение, те са чисто и просто инструменти в борбата против корупцията. Най-успешните инициативи са тези, които са подкрепени от необходимата воля за борба против корупцията в съчетание с изискваното равнище на ресурси, нужни за участие в борбата и нейното поддържане. Но никакво количество риторика, декларации или дори законодателство не може да бъде подходящ заместител на адекватната политическа воля и истинската решимост за спиране на разпространението на корупцията.
Каква е ситуацията в България, погледната през призмата на междинния доклад от 2012 г. на Европейската комисия за сътрудничество и оценка?
Държавният апарат и икономиката са просмукани от

разпространението на корупционните "такси"

Времето прави много неща нормални, дори в областта на морала. Нали още Сенека е писал, че "Няма лекарство там, където това, което е било считано за порок, стане обичай". Налице са неблагоприятни условия за действие на правилата на свободната конкуренция. Затруднено е създаването на мощни национални компании, особено в производствения сектор, които да служат като "локомотиви" на икономиката. Улеснено е разрастването на формации, които вече са отрязали "опашката на гущера" и образуват приходите си чрез законен бизнес, но често се озовават върху територията на финансовите престъпления. Като чрез раздаването на подкупи осигуряват както възможността за самото извършване на закононарушението, така и своята безнаказаност.
При подобен икономически модел доминират едрите престъпници, които са си наели по неписани договори функционери от властови политически партии, проникнали са и в правоприлагащата сфера, за да им бъдат предоставени незаконни предимства за техния бизнес. Именно затова, колкото и да се стараят дребните предприемачи, които не притежават финансовите ресурси да корумпират при необходимост държавните чиновници по тарифите, създадени от "доновете", те никога не могат да израснат до нивото им.
Но вредните последствия от широко разпространените корупционни практики в България са не толкова в индивидуален план, колкото са изразени в

задушаването на пазарната икономика

като корупционният й антипод е главното препятствие по пътя към социалното и икономическото развитие у нас.
Какво можеше да допринесе Държавната агенция за национална сигурност в ограничаването на тази вирусна зараза, нали беше замислено една от функциите й да бъде борбата с корупцията? Същият въпрос се отнася и за БОРКОР.
Логично е прогнозата да бъде изградена в зависимост от редица фактори. Първо, правоприлагащият орган трябва да има налични адекватни ресурси - човешки, материални и интелектуални - за да бъде ефективен. Второ, той трябва да бъде независим от политическото ръководство. Трето - действията му могат да успеят само до степента, до която те съответстват на необходимата мярка от политическа воля за борба против корупцията. Точно последното условие е определящото. Степента на реализация на първото и второто условие е следствие от проявената политическа воля за ограничаване на корупционните практики. От наличния политически потенциал за действия срещу разпространението на argumentum argentarium, т.е. на "сребърните аргументи", или прозаично казано - на подкупите, сред служителите в държавната администрация зависи и функционалността на нормативната база за борба против корупцията.
При наличие на политическа воля за ограничаване на корупцията е нужно да съществува и съответната ефективна нормативна база. Не е необходимо колелото да бъде откривано втори път. Понастоящем има достатъчно чуждестранни примери за антикорупционно законодателство, нормативни актове и кодекси на поведение, които са доказали своята ефективност.
Къде изостава българската нормативна уредба?
На първо място по моя преценка е, че още не са въведени специални норми на доказателствено право, ефектът от които е да бъде намалена тежестта на доказването, възложена на обвинението, и действайки така, да бъде увеличена вероятността за противодействие на корупцията и чрез

т.нар. гражданска конфискация

- Закона за отнемане на незаконно имущество, включително и т. нар. "разширена конфискация", както и отнемане на имущество, прехвърлено от заподозрения на друго лице. Колкото се отнася до заложения в проектозакона на ГЕРБ срок от 10 години за обратно действие, той е несъобразен с конкретните условия в България. Би било уместно законът да е приложим спрямо имущество, придобито след 1989 г. Но структурният недостатък на закона в предложения му за одобрение текст е, че от полето на неговото действие са изключени де факто незаконно забогателите по "високите етажи" на властприлагането. Понеже на практика те не извършват никое от тежките престъпления, упоменати в закона, по които, ако им е било повдигнато обвинение, то преди още да е налице влязла в законна сила присъда, да е възможно да им бъде отнето незаконно придобитото имущество. Понеже там, сред високопоставените "бели якички", стандартното ноу-хау за незаконно обогатяване е изключително трудно доказуемата търговия с влияние. Така че съвсем логично изниква въпросът: няма ли всъщност законът да бъде

непробиваемият чадър над партократите

и технократите, незаконно обогатили се след 1989 г. Той в никакъв случай не съдържа необходимия правов потенциал, за да се превърне в един ефективен инструмент за изпълнение на приетия през м. юни 2011 г. от Европейската комисия пакет от мерки за борба с корупцията. Новите норми на доказателствено право са въведени от някои държави по отношение на притежаването на необяснено богатство или имущество, както и притежаването на или контрол върху имущество от страна на близки роднини или съдружници на незаконно забогателите, и са доказали своята ефективност.
На второ място е регламентирането на финансирането на политическите партии и по-специално финансирането на избирателните им кампании. Наличните ограничителни параметри в съществуващия закон за политическите партии са непълни. Наистина всеобхватното регламентиране на финансирането на политическите партии (общ допустим размер на даренията за календарна година, направени от отделно лице, за дадена избирателна кампания и пр.) е твърде трудно начинание, но то също така е незаменимо средство в борбата против корупцията.
Според проучване на Евробарометър 40% от европейците са на мнение, че

прекалено тесните връзки между бизнеса и политиката

допринасят за корупцията. Мнозинството от запитаните (68%) не смятат, че има достатъчна прозрачност и надзор за финансирането на политическите партии.
Налице са и тревожните резултати, които се съдържат всяка година в отчетите на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ), които показват, че най-много са злоупотребите, свързани с обществени поръчки. Това е сигнал за несъвършенства в съответното законодателство. Например в Закона за обществените поръчки (ЗОП) не са дефинирани изчерпателно ограничителните условия, които да възпрепятстват разделянето на дадена обществена поръчка с цел заобикаляне прилагането на закона. Извън обсега на ЗОП остава и механизмът за възлагане на банковото опериране с парите на държавните институции и фирми, също на общините и техните фирми, както и на фирмите с публично-частно партньорство. Годишните такси, които заплащат за обслужването на разплащателните си сметки горепосочените клиенти, разглеждани като банкова "услуга", остават под съответния праг на ЗОП за задължително обявяване на тръжна процедура. Като правна конструкция законът е необходимо да бъде изменен както по отношение на възможностите му за ефективна превенция на опорочени процедури за търгове за обществени поръчки, така и да придобие потенциал за качествено изменение по отношение на контрола за спазването му и то на всеки един етап от изпълнението на дадена поръчка.
Световният опит показва, че в усилията за предотвратяване на корупцията или в борбата против нея ролята, както и ангажиментът на националните политически лидери са решаващи. Несъмнено едно гражданство, спазващо законите, е по-вероятно да съществува в тези страни, където държавните служители са не само компетентни, но и безпристрастни и безкористни, а също там, където преобладава

прозрачността и отговорността

Непредубеденото сравнение между съответните български кодекси за поведение, включително Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация; Етичния кодекс за лицата, заемащи висши длъжности в изпълнителната власт; трите Правила за професионална етика на магистратите, от една страна, и от друга страна, аналогични кодекси в развитите държави, легитимират съответните български нормативни документи като непълни, затова и твърде далеко от ефективна функционалност.
Никнещите като гъби след дъжд корупционни скандали у нас и след приемането на различните кодекси на поведение са доказателство не само за error in forma (грешка във формата), но и за error in re (грешка по същество). И тази грешка по същество е следствие както от липсата на достатъчно детайлизирани инструкции, така и най-вече от отсъствието на инструменти за контролиране на спазването на кодексите и липсата на система от бързи и ефикасни санкции при нарушаването им.
Законът за достъп до обществена информация, както и останалата нормативна база, свързана с дейността на "четвъртата власт" - медиите, е от основно значение за обхвата на проверката, на която дейността на всеки държавен служител би трябвало да бъде подложена - или пряко чрез обществеността, или непряко чрез средствата за масова информация. В тази област българските журналисти има какво да желаят като промяна.
И най-дългият път започва с първата крачка. Но засега борбата против корупцията в България е не повече от едно неприето предизвикателство. Понеже за българската партокрация тази цел е толкова велика, че не заслужава да бъде преследвана. А в доклада на Държавния департамент на САЩ за стратегията на контрол върху трафика на наркотиците през 2011 г. има констатация: "Корупцията остава сериозен проблем в полицията, митниците и сред съдиите и прокурорите".
Кой пръв ще познае за коя държава е хвалебствената оценка?

*Авторът е председател на УС на Асоциацията за борба против корупцията в България