ТЪРГОВЕТЕ: НОУ-ХАУ ЗА ПОДКУПИ

Славчо Кънчев*

"Когато държавен орган в националната, провинциалната или местната сфера на управлението или която и да е друга институция, определена в националното законодателство, сключва договори за стоки и услуги, тя трябва да стори това в съответствие със система, която да е честна, справедлива, прозрачна, конкурентоспособна и ефективна от гледна точка на разходите".
Очевидно горният цитат е от нормативна разпоредба. Но предположението, което може да възникне у неспециалистите, че произходът й е български, е напълно погрешно. Пояснението, че текстът е изваден от конституция, пък вероятно би предизвикало учудване у специалистите.
Но именно изключителната важност на борбата против корупцията е мотивирала южноафриканските законодатели да изложат в отделен член на основния си закон философията на правната уредба, която би допринесла ако не за пълното изчезване, то поне за рязкото минимизиране на корупционните практики при извършването на търгове за възлагане на обществени поръчки. И тази философия е в унисон с нормалното движение на телата върху финансовия небосклон, в съзвучие с възходящия тренд на икономиката.
Каква е фактическата ситуация у нас в тази област?
Отчетите на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ) показват, че най-много са именно злоупотребите, свързани с обществени поръчки. Ето например през периода от 21 юли 1999 г. до 30 септември 2003 г. над

3,201 млрд. лева са изхарчени неефективно

за обществени поръчки - и то само от държавните ведомства, без в статистиката да е включена общинската администрация. Финансовите одитори са констатирали множество тежки нарушения като провеждане на процедура по пряко договаряне, без да е налице основание за това, сключване на договора от възложителя при по-неблагоприятна от предложената в офертата цена и др.
В над половината от проверените от АДФИ през 2009 г. 1140 обществени поръчки са установени нарушения. Общата им стойност е над 1 млрд. лева, като при 724 от тях - за над 660 млн. лева, са открити 1899 нарушения. Регистрирани са 287 случая на непроведени процедури за възлагане на обществени поръчки при наличие на основания за това. При 206 от приключилите финансови инспекции е осъществен и контрол върху изразходването на средства по фондове и програми на Европейския съюз. Констатирани са 89 случая на нарушения и измами.
Кои са причините за тревожните резултати?
Известно е, че всички правни системи по света включват закони, а понякога и институции, чиито цели са да бъде спряно увеличаването на дейностите, свързани с корупция. Безспорно е, че законът е решаващ в борбата против нея и това се корени във факта, че нормите, включени в законите, дефинират как отделните лица би трябвало да взаимодействат помежду си.
Законът също така дава инструментариума за уреждането на спорове и за третиране на извършените от отделните лица правонарушения, които обществото счита за незаконни и не в негов интерес. Ето защо всяко намерение за анализиране или намаляване на корупцията трябва да включва и ясно разбиране за правната система за противодействие.
Там, където в антикорупционната практика е валидна латинската сентенция Sublata causa, tollitur morbus, тоест, че с отстраняването на причината се отстранява и следствието, е налице подобрение на индикаторите за наличие на корупция.
Наистина в някои случаи твърденията за нередности при тръжните процедури са резултат от неразбиране сред служителите относно нормите и практиката на поръчките. По-често те могат да се припишат обаче на

слабост на правната уредба

уреждаща държавните поръчки. В много случаи тя би могла да бъде избегната, ако не беше налице един очевиден, но твърде ироничен житейски факт: тези, на които е дадена властта да извършват промени, са често тези, на които най-добре служи статуквото. Според специалистите от групата на Световната банка немалка част от нередностите по държавните поръчки могат да бъдат свързани с помощите за политическите партии.
Ето защо съществуващите вратички при тръжните процедури не ги затварят съвсем съзнателно. Например Законът за обществените поръчки в Република България (ЗОП) изобщо оставя извън обсега на действието си механизма за възлагане на банковото опериране с парите на държавните институции и фирми, на общините и техните фирми, както и на фирмите с публично-частно партньорство. Годишните такси, които заплащат за обслужването на разплащателните си сметки горепосочените клиенти, разглеждани като банкова "услуга", остават под съответния праг на ЗОП за задължително обявяване на тръжна процедура.
Понеже сумарно става въпрос за стотици милиони, дори за милиарди левове, възможностите за финансови спекулации, свързани с корупционни практики, са огромни. Банка, разполагаща с подобен ресурс, би могла да раздава част от парите по разплащателните сметки като кредити със съответната лихва и да печели допълнително. Но подобна операция е твърде рискована, тъй като е възможно титулярите по сметките да изтеглят значителни суми и в даден момент банката вече да не е в състояние да удовлетвори следващи тегления на свои клиенти. После настъпва ефектът на падащото домино.
Изнамерен е обаче вариант за сигурно нулиране на този риск: банката се договаря неофициално с даден титуляр, че за фиксиран период с определена сума няма да бъде оперирано и тя е на разположение на банката за отпускане на кредити. Ето как тя получава финансов ресурс на цена много по-ниска от котировката на междубанковия пазар или пък спрямо лихвите, които би заплатила по депозит в същия размер. Печалбата се дели в известно съотношение между банката и субектите, от които зависи реализирането на тази

машинация с парите на данъкоплатците

На пръв поглед в закона е предвиден контрол над търговете за обществени поръчки, осъществяван от Сметната палата и от органите на Агенцията за държавна финансова инспекция. Но в дейността на Сметната палата основният акцент не е установяването на евентуални нарушения на процедурите, а анализ на общата организация и инструментариума за изразходване на бюджетните средства с оглед на тяхната оптимизация. Естествено тук попадат и финансовите ресурси за обществени поръчки, като един от възможните резултати е намаляването и на корупционните рискове. Но броят на извършените проверки не покрива всички проведени тръжни процедури за обществени поръчки. А и проверките, извършвани от АДФИ, са инициирани или от Сметната палата, или са предприемани след постъпки от страна на Агенцията за обществени поръчки.
За нарушителите очевидно е добре дошло, че не всички търгове за обществени поръчки попадат в обсега на внимание на АДФИ. Липсва и предварително планиран обем на извършените проверки или фиксиран респектиращ процент за контролиране от броя на всички тръжни процедури.
Наистина практиката в ЕС не е да бъде реализиран всеобхватен контрол върху процедурите за обществени поръчки. Факт е обаче, че перцепционните, аперцепционните и обективните показатели за корупция в България и в мнозинството от държави членки на Европейския съюз се намират в различни количествени категории. Именно затова бившият американски посланик у нас Джон Байърли беше заявил: "От американски инвеститори знаем, че определени министерства искат рушвет за реализиране на проекти. Заради корупцията чужденците не инвестират в България".
Въпреки че досега е претърпял 15 корекции, Законът за обществените поръчки не е достатъчно ефикасен както по отношение на опорочени процедури за търгове за обществени поръчки, така и спрямо потенциала си за контрол на неговото спазване. Необходимо е да бъде регламентиран достатъчно

нисък праг за задължителен контрол

и то на всеки един етап от изпълнението на дадена обществена поръчка. Както и да бъде извършвана предварителна оценка за целесъобразността на поръчката, като бъде изключена възможността да бъде обявена обществена поръчка, която да е съобразена със закона, но да е абсолютно ненужна - несъмнена вреда за обществото.
Нали прозрачността е не когато може да се гледа през нещо, а когато е възможно да се вижда всичко. Тогава законът би бил действително средство за намаляване на корупционните практики през периода, докато индикаторите за нивата на корупция в България приближат водещите показатели в Европейския съюз. И се измъкнем завинаги от последното място по корупция в ЕС, каквото заемаме понастоящем. Необходими са и изменения в закона, така че да бъдат обхванати всички области на търговия и в обществения сектор. Например е уместно контролният финансов праг, над който е задължително да бъде проведена тръжна процедура за възлагане на банкови услуги за обслужване на държавните пари, да бъде променен от обем такси за обслужване на обем на годишно салдо по сметката.
Системният контрол в цялата сфера на обществените поръчки сега, в условията на икономическа криза, става още по-необходим. И не само и не толкова е наложително оптимизирането на изразходването на публични средства - национални или по програми на ЕС. А тъй като намалелите възможности на свободния пазар принуждават фирмите масово да се ориентират към по-сигурни финансови източници - бюджета и европейските програми, те ще са все по-склонни да прилагат корупционни механизми, за да си гарантират желаните договори. Тогава всички средства са добри, важното е да са много.
----------------------------

* Авторът е председател на УС на Асоциацията за борба против корупцията в България