ПАЗАЧЪТ НА НРАВИТЕ

Славчо Кънчев*

Годината е 1993. Джонатан Айткен, министър на военното снабдяване на Обединеното кралство, губи в качеството си на ищец дело за клевета, заведено, за да опровергае обвиненията за непристойно поведение, отправени към него от английски вестник. Първоначалната информация в пресата е, че Айткен е позволил на свой приятел арабин да плати сметката му в парижкия хотел "Риц". По-късно той е обвинен в сговор, лъжесвидетелство и заблуждаване на правосъдието. И това слага край на неговата кариера като политик.
Личната трагедия на английския министър е предизвикана не от някакво престъпно деяние, санкционирано на основание антикорупционно законодателство, а заради нарушаване на Кодекса на Обединеното кралство за поведение и

напътствия за процедури за министри

Неговият параграф 126 гласи: "Добре установена и призната норма е, че никой министър или държавен служител не трябва да приема дарове, гостоприемство или услуги от когото и да е било, които биха изглеждали или може да изглеждат като задължаващи го/я".
В предговора си към Кодекса тогавашният министър-председател Тони Блеър излага причината за появата на този cencor morum (пазач на нравите): " ... бих искал да препотвърдя моята силна лична ангажираност за възстановяването на доверието между английския народ и неговото правителство. Ние всички сме тук, за да служим, и ние трябва да служим честно и в интерес на тези, които ни дадоха нашите позиции на доверие".
Но ако мнозина служители в държавната администрация са подвластни на argumentum argentarium (сребърен аргумент, тоест рушвет), то съществува тенденция силно разпространената корупция да подкопава легитимността на държавните институции и правителствата.
Именно затова

Кодексът на САЩ за етика в Конгреса

(1977 г.) посочва подробни разпоредби, установяващи норми на поведение и ограничаващи дохода, хонорарите и даровете, получени над заплатите на сенаторите и членовете на Камарата на представителите. Кодексът е наистина подробен. Нормите за дарове, приложими към Камарата на представителите, забраняват на всеки член, ръководен или друг служител в Камарата на представителите, съзнателно да приема дар. Според нормата терминът "дар" означава всяка сума, услуга, отстъпка, развлечение, гостоприемство, заем, отсрочка или друго нещо, имащо парична стойност.
Терминът включва дарени услуги, обучение, транспорт, квартира и храна, независимо дали са представени в натура, чрез покупка на билет, авансово плащане или заплащане, след като е направен разходът. По подобен начин дар, получен от член на семейството на конгресмен или служител на Камарата на представителите, или дар от страна на всяко друго лице, основаващ се на връзка на лицето с член, ръководен или друг служител на Конгреса, се счита за дар на конгресмена, ръководния или другия служител, ако е даден със знанието или съгласието му.
В Сингапур пък на държавните служители е абсолютно забранено да получават дарове - в пари или в натура - от други лица, освен от приятелите или семейството им. Законът на Хонконг, въпреки че не е така строг, е твърде специфичен. По специални поводи държавните служители могат да приемат дарове, непревишаващи 130 хонконгски долара (1 евро = 9,98 хонк. дол.) от обществеността и 260 - от приятели. При други случаи приятелите могат да дават дарове до 52 местни долара и заеми до 260. Заемите от обществеността не могат да надвишават 130 "жълти гущера".
Именно заем, и то нисколихвен спрямо възприетите нива в Германия, е в основата на

скандала с президента Кристиан Вулф

"Грешката" на високопоставения държавник е, че е получил финансиране при много изгодни условия от двойка богати бизнесмени. Сензацията се вихри от средата на декември м.г. В желанието си да заличи следите Кристиан Вулф извършва и втори гаф: в началото на 2012 г. в. "Билд" съобщи, че президентът се е опитал да окаже натиск върху редакцията, за да прикрие скандала. Нали най-трудно разваляме мнението за себе си.
Украйна също има строги разпоредби в своя Закон за статута на народния представител. Например чл. 4 предвижда, че депутатът не може да заема какъвто и да е друг пост в бизнеса или услугите освен преподаване, научноизследователска дейност или друга творческа работа. Народният представител не може да получава дарове или награди от чуждестранни правителства или чуждестранни или украински институции, организации или предприятия, независимо от формата им на собственост, освен за преподаване, научноизследователска дейност и друга творческа работа. На всеки депутат, който наруши разпоредбите на закона, може да му бъде анулиран мандатът.
Руският антимонополен закон също така възприема подобен подход, като забранява на държавни и правителствени служители да участват в независима предприемаческа дейност, да притежават предприятия и да заемат длъжност в каквато и да е административна структура на икономически субект. За нарушение на антимонополния закон се носи гражданска, административна или наказателна отговорност.
Сред редицата професионални кодекси за поведение онези, които привличат най-голямо внимание поради важната социална роля на лицата, за които се отнасят, са третиращите политическите лидери и съдиите. Например

допълнителните ограничения за съдиите

в САЩ да приемат възнаграждения са наложени със Закона за реформата на етиката от 1989 г. и наредбите към него. Разпоредбите включват, но не се ограничават до: (а) забрана за получаване на "хонорари" (дефинирани като всяка ценност, получена за реч, поява или статия); (б) забрана за получаване на възнаграждение за услуга като директор, попечител или служител на организация със стопанска или идеална цел; (в) изискване възнаграждаваните преподавателски дейности да бъдат одобрявани предварително и (г) 15-процентно ограничение за получаване на странични доходи.
Независимо от това дали такива кодекси произхождат от конституция, от закон, приет от парламент, или просто от неформален кодекс за поведение, практиката все повече налага извода, че една последователна съвкупност от правила за поведение, която подпомага прозрачността и осъжда злоупотребите сред властприлагащите или неправилното управление, е мощен инструмент за предотвратяване на корупцията във всяка група служители, организация или професионален орган.
Непредубеденото сравнение между съответните български кодекси за поведение, включително Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, Етичния кодекс за лицата, заемащи висши длъжности в изпълнителната власт, трите Правила за професионална етика на магистратите, от една страна, и от друга - аналогични кодекси в държавите с развита антикорупционна практика, например Кодекса на Обединеното кралство за поведение и напътствия за процедури за министри, с неговите детайлно разработени инструкции върху цели 46 страници, легитимират съответните български нормативни документи като непълни, затова те са и твърде

далече от ефективна функционалност

Тревожно е, че доста често динамиката на промените в нормативните документи е ръководена от принципа "Крачка напред, две назад". Ето например в първоначалния вариант на Закона за съдебната власт беше валидна т. 3 на чл. 16, ал. 4, а по-точно: "Членове на Висшия съдебен съвет не могат да упражняват свободна, търговска или друга професионална дейност с изключение на преподавателска дейност във висши училища". Но с решение на Конституционния съд, обнародвано в ДВ, бр. 87 от 1994 г., тя беше обявена за противоконституционна.
Несъмнено е, че вратичката на приходите от свободна търговска или друга професионална дейност може лесно да бъде превърната в огромен шлюз за корупционни плащания. Именно по тази причина в държавите, където борбата с корупцията е приоритет на държавното управление, допълнителните възможности за професионални изяви на магистратите са ограничени единствено до преподавателска и научна дейност. Като дори и в тези случаи има регламентиран таван за допълнителните приходи на магистратите, както е в САЩ например - 15 процента от годишното възнаграждение.
Има ли реално основание за подобни  ограничения? Отговорът е категорично "да". Понеже съществуват стопроцентови реализуеми схеми за корумпиране на магистратите и чрез преподавателски хонорари или хонорари за научна дейност. Как ли? Висшето учебно заведение Х получава редовно дарения и в своята дейност е зависимо от финансовата подкрепа на фондация У. А фондация У се захранва от кръг корпорации, включително и корпорация Z. Когато корпорация Z направи дарение на фондация У, тя деликатно намеква каква част от дарението да бъде насочена към висшето учебно заведение Х, като в допълнение конкретизира (устно), че би желала хонорарът на преподавателя А да бъде в размер на... Вариантът за случая с научна дейност е подобен.
На един следващ етап от схемата магистратът А се отблагодарява директно на корпорацията Х чрез упражняване на влияние в защита на корпоративните й интереси. Дали чрез свое първоинстанционно решение по дадено дело, дали чрез уважаване на апелация на корпорацията Х или отхвърляне на жалбата на противната страна по даден съдебен спор, в който Х участва, или чрез... Тук е валиден афоризмът, че в живота всичко е възможно, а с вариантите - още повече. Или както е споделил Сенека в своите "Писма": "Няма лекарство там, където това, което е било считано за порок, стане обичай". Колкото се отнася до възможностите за социален инженеринг на един член на Висшия съдебен съвет, те са качествено превъзхождащи тези на един редови магистрат. Именно затова, за да не бъде възпрепятствано върховенството на закона, е наложително да бъдат каптирани всички възможни канали за корупционно въздействие върху членовете на Висшия съдебен съвет.
Никнещите като гъби след дъжд корупционни скандали у нас и след приемането на различните кодекси на поведение са доказателство не само за error in forma (грешка във формата), но и за error in re (грешка по същество). И тази грешка по същество е следствие както от недостатъчно детайлизираните инструкции относно конкретни ситуации, така най-вече от

липсата на инструменти за контрол

на спазването на кодексите и от несъществуващата система за бързи и ефикасни санкции при нарушаването им.
Напълно обяснимо е защо индексът за възприятие на корупцията за България за периода 1997 - 2011 г. се движи в интервала 2,9 - 4,1. Показателят се измерва по скала от 0 до 10, като 0 е степен "много корумпиран", а 10 - "много чист". Най-ниският е през 1999 г. - 2,9. Най-добрият резултат, който България досега е постигнала в класацията, е 4,1 през 2004 г. и 2007 г. По индекса - 3,3 за 2011 г., България е на последно място в Европейския съюз. И е съвсем близо до критичната стойност 3, индикатор за това, че корупцията представлява вече системен проблем, който застрашава нормалното функциониране на държавните институции и на икономиката на съответната държава. Понеже е установена несъмнена статистическа зависимост между индекса за възприятие на корупцията и показателите за икономическо развитие - те са право пропорционални. Колкото е по-нисък индексът за възприятие на корупцията, толкова са по-слаби и темповете за растеж на икономиката, като нулата не е долната граница.
---------------------------

* Авторът е председател на УС на Асоциацията за борба против корупцията в България