Делегираните норми са в разрез с правовата държава

Янита Димитрова*

Със стахановска усърдност мнозинството прие де юре Закон за предучилищното и училищно образование. Но де факто имаме един закон - справочник. В него е предвидено създаването на 19 стандарта, наредби, правилници, програми, планове, списъци, стратегии, анализи, заповеди, договори, решения, неуточнени по вид и ранг нормативни актове и пр. В рамките на целия закон има 238 препращащи норми, а с преходните и заключителни разпоредби се отлагат прокламираните реформи съответно за 2016, 2017, 2018 и 2022 г. Законът ще бъде "дописван" от чиновници чрез подзаконови актове. А съгласно принципите на европейското право законите следва да се изготвят паралелно с подзаконовите актове по тяхното прилагане.
В закона има много абсурди, "бисери", неясноти и текстове, чието място определено не е в закон. Ако се чудите например какво стои зад "Изграждане на позитивен организационен климат", чл. 174, ал. 2 ни казва, че това е политика на институциите в системата на предучилищното и училищно образование. Или пък чл. 101, ал. 4, която дава право на всеки министър да си определя различен брой учебни седмици, като си изменя по усмотрение държавния образователен стандарт. Държавата създавала условия за "разширяване на възможностите" за целодневната организация на учебния ден (чл. 102, ал. 1). Това е стратегия, не закон. От чл. 38, ал. 4 става ясно, че професионалните гимназии са неспециализирани. Училище, в което се придобива специалност, не е специализирано. Това не е подвластно на здравия разум. Нормата на чл. 230 пък навежда на извода, че всяка неправителствена организация, приближена до министъра, може да си направи програма за квалификация на учителите. И т.н.
    Това са само малко примери от този нов и "модерен" закон. Мантрата: образованието е национален приоритет, вече е записана в него. Е, и какво от това, след като в правния мир няма нищо, което да гарантира финансово реформите. За да работи този закон, бюджетът за образованието трябва да стане 5% от БВП поне до 2018 г., за когато всъщност се отлагат "най-смелите" идеи: закриване на помощни и оздравителни училища, преобразуване на ресурсни центрове и създаване на нови административни структури, целодневна организация на учебния ден до VII клас, промяна в образователната структура, преобразуване на училища и промени в учебните планове и програми, финансиране на образованието в частните училища и т.н.
На практика 43-то НС сведе закона до набор от дейности, като редът и условията за тяхното осъществяване са изнесени в подзаконови актове. Т.е. законодателят е прехвърлил своята конституционна отговорност на МОН. Законът въвежда понятието автономия за средното образование, но в същото време увеличава образователната бюрокрация, а тя автоматично генерира институционална безотговорност. А като говорим за образователна реформа, нека помислим дали МОН, което следва да осъществи реформата, не следва да се реформира, но не чрез създаване на паралелни административни структури с аналогични функции. Съпротивата за това обаче е огромна най-вече поради липсата на експертно начало, водещо до войнстваща некомпетентност и волунтаризъм в нормотворчеството.
Република България е правова държава и се ръководи от Конституцията и законите. Нека си припомним какво ни посъветва Конституционният съд във връзка със злополучния Закон за развитие на академичния състав. Задача на закона е да посочи какво представлява държавният образователен стандарт - в най-общ вид да определи неговото съдържание. Самата природа на подзаконовия акт предпоставя наличието на съответни правила в закона, а не създаването тепърва на тези правила от подзаконовия акт.
В предвидените 19 държавни стандарта се уреждат основни обществени отношения: учебен план, учебно съдържание, оценяване на резултатите, органи, документи, учебници, статут и професионално развитие на учители, квалификация, инспектиране и пр. Следователно чл. 22 е в противоречие с Решение 11 от 5.10.2010 г. по конституционно дело №13 от 2010 г. Когато законодателят предоставя на друг орган да формулира единните държавни изисквания, той не действа в съответствие с установените в правовата държава правила. Притеснителен е и съдържателният обхват на принципите на училищната автономия, разписани в закона - напр. утвърждаване на учебни програми от директора. Конституцията в чл. 53, ал. 4 изрично е дала автономия само на висшите училища. В чл. 47 от Конституцията се говори за възпитанието на децата до пълнолетие, което новият "модерен" закон изрично е игнорирал. СТАНДАРТИТЕ трябваше да са приложения към закона. В противен случай всеки министър може да ги променя, както намери за добре, а с това да промени и волята на законодателя. Законът не съдържа отговор на въпросите по каква процедура ще се разработват 19-те стандарта, могат ли да се променят, по какъв ред и пр. С риск да бъда обвинена в носталгия по миналото, ще припомня, че със Закона за народната просвета от 1992 г. е създаден ВИСШ УЧЕБЕН СЪВЕТ при министъра на народната просвета, който да утвърждава държавните стандарти и да ги предлага за въвеждане в практиката. В този орган 1/3 от състава (от 27 специалисти) са учители с поне 10 години стаж в системата, останалите са преподаватели и учени, работещи в образованието.
Правната уредба, която се съдържа в закона, трябва да бъде пълна, ясна и точна. А на практика стандартите, разписани в подзаконови актове, ще запълват пропуски в закона, ще определят смисъла и съдържанието на споменати в него понятия или пък, когато трябва да се реши даден училищен казус, основанието ще се търси в подзаконовия акт, а позоваването на закона ще е без значение.
Мотивите при внаснето на закона не съдържаха изискванията на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА): финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, както и очакваните резултати от прилагането. А по силата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА, проектът за нормативен акт, към който не са приложени мотиви съгласно тези изисквания, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Това е погазване на принципа на правовата държава, прокламиран в преамбюла на Конституцията. Училищният закон бе приет и при грубо нарушение и на законодателните процедури. Нормата на чл. 26, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание задължава постоянните комисии да правят оценка на прилагането и ефективността на законите.
В заключение: браво на управляващото мнозинство, което преодоля съпротивата на "ретроградните" и прие един "гениален закон", който се приема поне засега от уморените учители примирено и затаено, но и с огромно безпокойство.


*Авторката е била учител, директор на училище, началник на регионален инспекторат по образование, експерт по образование в няколко парламента, зам.-председател на Консултативния съвет по образование към кмета на Столичната община.