Бюджет на социалното замръзване

Румен Овчаров,
председател на Съвета по  бюджет и финанси на НС на БСП

Основната цел на проектобюджета е спазване на 3%-ния критерий за бюджетен дефицит. Заложеният дефицит от 2.5% формално покрива този критерий. Като мантра се говори, че няма да се вдигат данъци и да се намаляват заплати и пенсии, макар че и двете вече се случват.
    Другите цели, посочени в проектобюджета, са заимствани от средносрочна фискална рамка:
- запазване стабилността на валутния борд при сегашния фиксиран курс на лева към еврото;
- ориентиране на публичните разходи в посока на стимулиране на факторите, ускоряващи икономическия растеж в съответствие с обновената Лисабонска стратегия;
- подобряване на бизнес средата и на инвестиционния климат.
Тези цели обаче не са подкрепени с програми и съответни инструменти, поради което остават декларативни. Нещо повече, слабото финансиране на научноизследователската дейност и висшето образование, както и заявените намерения от правителството за увеличаване на осигурителната вноска и за одържавяване на професионалните пенсионни фондове противоречат на втората и третата цел. От друга страна, дефицитното финансиране и плановете за емисии на дълг не подкрепят гладкото функциониране на паричния съвет.
Проектобюджетът е базиран на следните макроикономически допускания:
- икономически растеж за 2010 - 0,7%, за 2011 - 3,6%
- инфлация - за 2010 - 4,5% в края на периода и 3,2% средногодишна, за 2011 - съответно 2,6% и 3,7%
- преки чужди инвестиции - 2010 - 1,8 млрд.евро, и 2011 - 1,98 млрд.евро
Предвиденият икономически растеж от 3,6% за следващата година следва да се разглежда като оптимистичен вариант. Може да се прогнозира, че настоящият ръст на експорта по-скоро е възстановяване на обемите от предкризисния период и ще забави темпото си в следващите тримесечия. Трудно може да се планира по-осезаемо нарастване на вътрешното търсене и инвестиции - други потенциални фактори за растеж. Затова е по-вероятно растежът да се задържи на равнище 1-2%.
Икономиката през първото полугодие бележи спад от 2,5% спрямо съответния период на м.г. Ако се съди по динамиката на БВП през последните три тримесечия до юни т.г., все още не се очертава промяна в тенденцията към свиване на икономиката. Отслабва само темпът на това свиване. Ако заложеният растеж за 2011 г. като определящ елемент в макрорамката е нереалистичен, това прави несигурна и самата основа на бюджета. Изявленията на министъра на финансите, че бюджетът е напълно изпълним в приходите и разходите даже при нулев растеж са, меко казано, несериозни. Та нали 3,6% растеж означава приходи от преки данъци, значително по-големи, отколкото при нулев растеж. Това няма нищо общо с аргумента, че от растеж чрез износ няма ДДС-приходи.
Какво показва анализът на факторите на растежа? Вътрешното търсене продължава да се свива - за първото полугодие крайното потребление намалява с 6,9%, а инвестиционното със 7,2%. Потенциалът на този фактор ще остава отрицателен и през второто полугодие.
Външното търсене остава засега единствен фактор на растежа. Именно нарасналият с 26,8% износ през първото полугодие понижи два пъти темпа на свиване на икономиката спрямо м.г.
Да изходим от това съотношение и да го приложим за шест месеца. За да се преодолее спадът и да се постигне растеж от 1,0 - 0,7% за 2010 г., износът през второто полугодие трябва да нарасне с около 65%. Само така може да се постигне ръст на БВП от 3,6% през второто полугодие и прогнозираният за годината растеж. Подобно развитие не е невъзможно, но е малко вероятно, защото предполага 21 млрд.лв. износ по сегашни цени.
Още по-проблематичен е прогнозираният растеж за 2011 г. Обявеното замразяване на заплати, пенсии и социални плащания, плюс понижаването на реалната покупателна сила на доходите от инфлацията (около 4%) ще подхранват свиването на индивидуалното потребление. Увеличаването на износа ще подобри сегашното понижено натоварване на оборудването и слабо ще повлияе на инвестициите. Брутокапиталообразуването, което бележи през тази година спад от над 10%, ще запази като цяло отрицателната си динамика. Следователно, през 2011 г. вътрешното търсене няма да бъде положителен фактор за растежа.
    Остава износът. За да издърпа икономиката с 3,6% ръст, износът трябва да достигне около 45 млрд. лв. Респектиращ обем! За съжаление европейското възстановяване е доста слабо, което ще лимитира и пазара на нашия износ. Направената по-горе оценка на факторите на растежа доказва нереалистичността на макрорамката, а следователно и на основата на бюджет 2011.

Приходи

Приходите продължават да бъдат най-чувствителната област в работата на правителството. При съпоставима данъчна система, дори при по-високи нива на някои акцизи и при значително по-висок номинален БВП за 2011 г. спрямо 2008 г. (77,1 млрд.лв. срещу 60.3 млрд.лв.) се предвиждат по-малко приходи - приблизително с 2,7 млрд.лв. (23.7 млрд.лв. за 2011 срещу 26,4 млрд.лв. за 2008 г., без европейското финансиране). Това означава, че през 2008 г. настоящата данъчна система е обезпечила приходи на публичния сектор в размер на 38,1% от БВП, докато днес се планира за следващата финансова година да се съберат 30,7% от БВП при същите преки данъци и при по-високи акцизи.
Приходите са прогнозирани на база на незначителни промени в данъчната система. Предвидени са поредни увеличения на акцизите на горивата, планирани на стъпки за достигане на минималните нива на Общността. Предвидено е и увеличение на ДДС в туризма на организираните групи от 7% на 9% за сметка на намаление на ДДС на неорганизираните туристи от 20% на 9%.
На тази база са заложени общо приходи по консолидирания проектобюджет в размер на 25 844 млн.лв. при очаквано изпълнение на приходите за настоящата година от 24 548 млн.лв. Планиран е ръст от 5,3%, което е приемливо от гледна точка на проектния номинален растеж на БВП от над 7%. Смущава заложеният ръст на приходите от корпоративен данък от 24% спрямо очакваното фактическо изпълнение за настоящата година, който най-вероятно няма да бъде достигнат. Въпреки че се декларира намерение за по-висока събираемост, разчетите показват, че се залага на настоящото ниво на събираемост на данъците, което отстъпва на достигани вече параметри - пример: сравнението 2011 спрямо 2008 г.
Консолидираните приходи през 2011 са с прогнозен ръст от 5,3% и достигат 25,8 млрд. лева. Като процент от БВП те ще спаднат с 0,8% спрямо 2010 г. и ще са на ниво от 33,5%. Номинираният ръст идва най-вече от данъчни приходи, които са прогнозирани да нараснат с 5,8%. Очаква се ръст на преки данъци, най-вече корпоративен данък и социални осигуровки с 6,1% и на косвени с 5,6%. Очаква се съществен ръст на грантове с 14,6% на основата на трансфери от ЕС. Неданъчните приходи се очаква да спаднат с 2,8%, най-вече поради ниски трансфери от централната банка и намалени продажби на нефинансови активи. Като извод, единственият приход, чиято роля съществено се увеличава, е грантове от ЕС, които ще достигнат 2,9% от БВП при 2,7% за 2010 г. Данъчните приходи ще спаднат до 26,4% от БВП спрямо 26,8% от БВП през 2010 г. В приходната част най-голям риск представляват директните данъци. Очакваният ръст от корпоративен данък чувствително надхвърля ръста на БВП и е трудноизпълним, въпреки намаляването на срока на амортизация или въвеждането на 10% данък при източника при офшорни плащания. От друга страна, възможно е преизпълнение на непреки данъци не само поради ръст на потребление, но и на излизане на светло на бизнес, предвид преодоляване на глобалната икономическа криза. Приходите от акцизи са прогнозирани да намалеят въпреки очакваното увеличение на акциз на горива, което ще доведе до допълнителен приход от 65 млн.лв.

Разходи

Общият размер на разходите се доближава до очакваните фактически разходи за настоящата година - 26 995,5 млрд.лв. за 2011 г. при 27 030,6 млрд.лв. за настоящата година.
    Заложените разходи по функции са приблизително повторение на достигнатите разходни лимити през настоящата година с отклонение в порядъка на 20-30 млн.лв.
    Функциите, при които наблюдаваме по-осезаемо увеличение спрямо 2010 г. са:
- здравеопазване - 117 млн.лв.
- социални осигурявания и програми - 210 млн.лв.
- благоустройство и комунално стопанство - 425 млн.лв.
Функциите, които изостават от достигнатото ниво на разходи за настоящата година, са:
- отбрана и сигурност - 240 млн.лв.
- икономически дейности - 560 млн.лв.
Различията във функциите благоустройство и комунално стопанство и икономически дейности са в резултат основно на различно планиране на усвояването на европейските фондове.
Не са планирани увеличения на заплати и пенсии, т.е. политиката по доходите остава пасивна, въпреки разчетения сравнително амбициозен икономически ръст и среден по интензитет инфлационен темп.
Не са заложени планове за реформиране на нито един от ключовите публични сектори, което ще бъде определен проблем за правителството при защитата на бюджета пред ЕК и партньорите.
Разходната част на бюджет 2011 може да бъде определен като бюджет на социално замръзване.
- Замразяване на заплати, пенсии и социални плащания. Подобна политика е обещана и за 2011 г. Това се прави въпреки прогнозирания растеж от 3,6% на БВП. И още нещо - при заложената инфлация от 3,7% реалните заплати, пенсии и социални плащания ще се понижат. Интересно, как при подобна политика Симеон Дянков ще докара българските доходи до средните за ЕС в рамките на два мандата?
- По предвиденото в бюджета образованието и здравеопазването, въпреки и обявени за приоритети, също търпят охлаждане. Номинално средствата за тях се увеличават съответно с 3,3% и 2,7%, но с отчитане на инфлацията реално те ще разполагат с по-малък ресурс. Това са сектори сериозно недофинансирани. Зейналата през тази година финансова дупка в здравеопазването ще се възпроизведе неизбежно чрез бюджета и за следващата година.
- За първи път общата сума на парите за пенсии се намалява със 110 млн.лв.
- Въпреки многото шум предвидените за усвояване през тази година пари от европейските фондове не се различават чувствително от постигнатото през 2008 г., а за 2011 г. е заложен скромният ръст от 13% в усвояването на европейските пари. Това значително свива възможностите за финансиране на инфраструктурни проекти и регионалното развитие.
- Големият ръст на средствата по функция "Благоустройство, комунално стопанство" - 2,3 пъти спрямо тази година, е свързан главно с предвиденото усвояване на средства по оперативните програми. Оттук и определеният риск за неизпълнение.
- Правителството трябва да бъде приветствано затова, че втора година свива военния бюджет и ликвидира абсурдната ситуация най-бедната страна в ЕС да бъде в групата на страните с най-големи разходи за отбрана към БВП.
- Специално внимание заслужава динамиката на средства по функция "Общи държавни служби". След протичащата втора година административна реформа, направените съкращения и обещанията за големи икономии по това перо на бюджета, резултатът е ръст на разходите към националния бюджет за 2011 г. с 8,3% за администрация. Спрямо охулваната 2008 г. предвидените разходи са по-малко само със скромните 137 млн.лв. (ще напомним, че в 2008 г. заплатите бяха чувствително увеличени).
Противно на оценките на неолибералите, че разходите в бюджет 2011 г. могат да бъдат чувствително намалени (премахване на всякакви субсидии, орязване на парите за основните сектори на публичните услуги и др.), нашата позиция трябва да бъде, че един от основните проблеми на бюджет 2011 са приходите, а не разходите (не че няма неефективно разходване на средства при отделните първостепенни разпоредители с бюджетни кредити, но това трябва да бъде предмет на конкретен анализ).
Дефицитът във време на криза е използване на фискален инструмент за антикризисна политика. Лошото е, че тези пари отиват не за активни реални антикризисни политики, а просто за запълване на дупките в бюджета, поради по-ниските от възможните приходи.
В условията на криза намаляването на преразпределяната чрез бюджета част от БВП не е политика, която работи за по-бързото възстановяване и растеж на икономиката. Толкова повече, след като България не е изправена пред острите проблеми за драстична фискална консолидация, каквито имат редица страни в ЕС.

Финансиране

Бюджетният дефицит възлиза на 1 963 млн.лв., или 2,5%, при 3 262 млн.лв., или 4,6% за тази година.
През следващата година се предвижда финансирането да бъде положително с 1,2 млрд.лв., с колкото се очаква да нарасне и правителственият дълг. Планирани са емисии на еврови облигации на външните пазари в размер на 1 млрд.евро и положително нетно финансиране по държавните инвестиционни заеми.
Залага се минимален размер на фискалния резерв 4,5 млрд. лв., колкото е нивото му, съгласно актуализирания вариант на бюджета за настоящата година.
Основен източник на финансиране е външни източници, като се предвижда нетното външно финансиране да е 2,4 млрд.лв., достатъчно да покрие бюджетния дефицит. Правителството планира да издаде дългови инструменти от 1 млрд.лв. на външни пазари и да усвои кредитна линия от 200 млн.лв. от ЕИБ за кофинансиране на европроекти. Като допълнение се предвижда издаване на ДЦК на вътрешния пазар от 800 млн.лв. Съгласно проектобюджета публичният дълг не трябва да надскочи 14 млрд.лв., или 18,2% от БВП. Максималната сума нов дълг е 3,5 млрд.лв., като издадените държавни гаранции не могат да надхвърлят 800 млн.лв. Правителството очаква да получи 450 млн.лв. от приватизация на държавни дялове.
Предложеният проектобюджет предвижда минимален спад на разходите, свързани с ЕС-вноската на държавата с 0,1%. Като процент от БВП разходите през 2011 г. ще паднат с 2,7% до 35%. Преглед на структурата на разходите показва сериозен спад със 72% в средствата за природни бедствия и извънредни случаи. Бюджет 2011 не предвижда сериозни структурни промени. Освободените средства от бедствия и аварии ще се разходват основно за текущи разходи, най-вече издръжка (ръст от 9,2%), субсидии (ръст от 9,3%) и социални трансфери (ръст от 7,7%). Друга сериозна промяна е прогнозираните плащания по лихви, които се очаква да нараснат с 30,3% вследствие на очаквания за нови заеми, както и ръст на лихвените проценти по текущи заеми. Капиталовите разходи се очаква да нараснат със символичното 0,3%.
Структурата на разходите остава непроменена. Плащанията на пенсии остават най-високото перо в бюджета, като са на ниво от 26,2% от разходите, или 9,2% от БВП. Нещо повече, плащанията по социални сфери като здравеопазване, образование и социални дейности нарастват. Все пак най-чувствителната промяна спрямо 2010 г. остава ръстът на жилищно благоустройство със 71,2%. Тази част от бюджета бе от тези с най-голям ръст през последните години, с изключение на 2010 г.


Изводи

- Провежданата от ГЕРБ некомпетентна фискална политика в края на миналата година (ограничаване на разходите, неразплащане към бизнеса, общини и здравни заведения, неразграничаване на начислена и касова основа при определяне на дефицита) е основна причина за "удушаването" на бизнеса и връщането на икономиката на страната в кризата.
- Силно намалената приходна част - при увеличаване на БВП до 77 млрд. лв. спрямо 69 млрд. лв. през 2008 г., приходите намаляват с 2,7 млрд. - от 26,4 млрд.лв. до 23.7 млрд. лв. и са ясно доказателство за неспособността на правителството да се справи със сивата икономика, контрабандата и корупцията. Изводът се потвърждава и от последните изследвания на "Амнести интернешънъл".
- Бюджетът може да бъде наречен бюджет на социалното замръзване. Вече за 30 месеца се замразяват заплати, пенсии и социални плащания. При инфлация за тези 30 месеца почти 10% номинално предвидените увеличения за уж приоритетните образование и здравеопазване от 3,3 и 2,7% са по-ниски от прогнозируемата инфлация и реално тези сектори ще разполагат с по-малко средства.
- Предлагат се недопустими от конституцията механизми за "национализация" на осигурителни плащания. НЗОК финансира бюджета, Професионални пенсионни фондове финансират НОИ и т.н.
- Неприемливо като философия и невярно като фактология е твърдението, че се намалява преразпределението чрез разходната част на бюджета до 35,5%. Разходната част е идентична като сума с миналогодишната. Практически всички страни от ЕС увеличиха дела на бюджетните си разходи в годината на излизане от кризата (2009 спрямо 2008 г.), повечето от тях с 5-6% до над 50% от БВП.
- Правителството предвижда дългово финансиране на бюджетните си дефицити в размер до 3,5 млрд. лв. Некомпетентният начин, по който се прави, повиши доходността на това финансиране до 6,45% - значително по-висока от доходността в Испания - 4,12%, Португалия (след провала на преговорите на бюджета между опозиция и управляващи) - 5,83% и дори на практика фалиралата Ирландия - 6,2%. Пускането на облигации на вътрешния пазар изтласква частния бизнес и прави невъзможно възстановяването на кредитирането му.
- Извън декларирания стремеж за вместване в 3% Маастрихтски критерии отсъстват цели на икономическата и фискалната политика. Декларираните общи послания не са подкрепени с адекватни фискални инструменти. Не са предвидени реформи в нито един сектор на публичната сфера.