Как рекламата на хазарт прескача забраната в телевизията

Д-р Анета Милкова
Площад СЛАВЕЙКОВ


Д-р Анета Милкова е медиен експерт и преподавател във Факултета по журналистика и масова комуникация на СУ „Св. Климент Охридски“. Директор на Специализираната администрация на СЕМ (2019 – 2020), началник отдел „Мониторинг“ на НСРТ (1999 – 2001), член на УС на БНР (2002 – 2005), член на УС на БНТ (2012 – 2017). 

В публичното пространство през последната седмица се появиха критики към ръководството на БНТ по повод излъчването на реклама на хазарт по време на Световното първенство по футбол. Обществената телевизия публикува позиция, в която твърди, че излъчването на хазартни реклами е в съответствие на изискванията в Закона за хазарта, и се позовава на Становище на Националната агенция за приходите, в което се казва: „Доколкото конкретната комуникация не съдържа елементи на насърчаване или стимулиране на участие в хазартни игри и е насочена към установяване на търговски отношения, същата не следва да се квалифицира като реклама на хазартни игри“. 

Как се стигна до тази ситуация?

През 2024 г. Народното събрание прие една от най-бързите и най-единодушни законодателни промени в последните години – забраната за реклама на хазартни игри в медиите. Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за хазарта № 49-454-01-62 е внесен в 49-то Народно събрание на 24 април 2024 г. от Йордан Цонев и Теменужка Петкова. Той е приет на първо гласуване на 26 април 2024 г. и окончателно на 30 април 2024 г., като законът е обнародван в ДВ, бр. 42 от 2024 г. Парламентарната подкрепа при окончателното гласуване е 199 гласа „за“ от всички парламентарни групи, без гласове „против“ и без „въздържал се“.
Законодателната инициатива е показателна с бързината на разглеждане и с пълния политически консенсус по мярка, която има пряко въздействие върху радио- и телевизионната среда.
На пръв поглед целта е безспорно легитимна – българското общество беше залято от реклама на хазарт, а телевизионният ефир, спортните предавания, билбордовете, интернет страниците и социалните мрежи постепенно превърнаха хазарта в нормализирана част от ежедневната публична среда. Ограничаването на хазартната реклама е защитима обществена цел, особено когато става дума за защита на непълнолетните, уязвимите групи и хората с риск от зависимост.
Проблемът обаче не е в целта. Проблемът е в начина, по който законодателят я реализира през 2024 г. Легитимната цел не освобождава законодателя от задължението да създаде ясен, системен и институционално издържан режим.

Забрана в Закона за хазарта, но предметът е медиен

През 2024 г. забраната за реклама на хазартни игри в радио- и телевизионните програми е въведена в Закона за хазарта. Именно там, в чл. 10, се предвижда, че се забранява рекламата на хазартни игри в радио- и телевизионни програми, с изключение на тиражите на Българския спортен тотализатор и тяхното анонсиране.
Тук възниква първият сериозен въпрос: ако законодателят иска да забрани реклама в радио и телевизия, защо не го прави чрез ясен текст в Закона за радиото и телевизията? България има специален медиен закон от 1998 г., който регулира дейността на доставчиците на медийни услуги, радио- и телевизионните програми, търговските съобщения, рекламата, спонсорството, продуктовото позициониране, защитата на децата, мониторинга и компетентността на Съвета за електронни медии. Това е естественото място за въвеждане на забрана, която засяга съдържанието на радио- и телевизионните програми. Вместо това законодателят избра секторния Закон за хазарта. Така се получи странна конструкция – забраната има медиен предмет, но е поставена в хазартноправен закон.

ЗРТ е променен, но не по същество

Важно е да се отбележи, че с промените от 2024 г. Законът за радиото и телевизията не остава напълно непроменен. Със заключителна разпоредба е отменен чл. 2, ал. 5, т. 5 ЗРТ – текстът, който изключваше от приложното поле на закона игрите на късмета, в които се залагат пари, включително лотария, наддаване и други форми на хазарт, както и онлайн игри и програми за търсене, но не и предаванията, изцяло посветени на хазартни игри или игри на късмета.
Тази отмяна показва, че законодателят е съзнавал връзката между хазарта и медийния закон, но вместо да въведе ясна забрана в ЗРТ, той е направил минимална корекция: премахнал е едно изключение, без да създаде позитивна медийноправна уредба.
Ако целта е била да се забрани хазартната реклама в радио и телевизия, логичното решение би било много по-просто и систематично: в ЗРТ да се запише, че не се допуска разпространение на търговски съобщения за хазартни игри в радио- и аудиовизуални медийни услуги, освен в изрично предвидените от закона случаи. Такъв текст щеше да бъде кратък, ясен и поставен на правилното място.

„Реклама“ или „търговски съобщения“?

Вторият проблем е понятийният. Законът за хазарта говори за „реклама на хазартни игри“. Законът за радиото и телевизията обаче работи с по-широкото понятие „търговски съобщения“. Рекламата е само един от видовете търговски съобщения. Наред с нея ЗРТ урежда спонсорство, продуктово позициониране, самопромоция, телепазаруване и други форми на търговска комуникация.
Това не е теоретичен спор. В медийната практика хазартното присъствие невинаги изглежда като класически рекламен клип. То може да бъде спонсорско обозначение, брандово присъствие, визуално лого, интегриране в спортно съдържание, анонс, игра, предаване, свързано с хазартен формат, или друга хибридна форма между реклама и съдържание.
Ако законодателят е искал да премахне всяка форма на платена или промоционална хазартна комуникация от радио- и телевизионния ефир, трябваше да използва понятието „търговски съобщения“, а не само „реклама“. Ако е искал да забрани само класическата реклама, трябваше ясно да остави поле за допустимост или недопустимост на останалите форми. Вместо това се получава нормативна неяснота.

Кой трябва да установи нарушението?

Най-сериозният проблем е институционалният. Компетентният орган по Закона за хазарта е Националната агенция за приходите. След закриването на Държавната комисия по хазарта през 2020 г. държавният надзор върху хазарта е възложен на изпълнителния директор на НАП.
Това е разбираемо, когато става дума за лицензи, такси, организиране на игри, контрол върху хазартни оператори и незаконен хазарт. Но когато става дума за радио- или телевизионно съдържание, въпросът е друг: кой може компетентно да установи дали дадено съдържание е реклама? Това е типична задача на медийния регулатор – Съветът за електронни медии има мониторингов капацитет, практика и правомощия по ЗРТ.
НАП не притежава такава първична медийна експертиза. Тя е орган на изпълнителната власт с фискален и административен профил, поради това възниква напълно логичен въпрос: как НАП ще установява нарушение в радио- и телевизионна програма, ако за това е необходима медийноправна квалификация?

Европейският стандарт: независим медиен регулатор

Европейската рамка за аудиовизуалните медийни услуги поставя силен акцент върху независимите национални медийни регулатори. Директивата за аудиовизуалните медийни услуги изисква тези органи да бъдат юридически отделени от правителството и функционално независими от него. Европейският акт за свободата на медиите допълнително подчертава значението на независимите, ресурсно обезпечени регулатори за защита на медийния плурализъм и свободата на медиите.
Българският медиен регулатор е СЕМ – независимият специализиран орган по ЗРТ. Затова, когато се въвежда забрана, която засяга радио- и телевизионно съдържание, европейската логика предполага тя да бъде свързана с медийния закон и с независимия медиен регулатор.
Това не означава, че НАП няма място в контрола. НАП трябва да контролира хазартните оператори – дали са лицензирани, дали организират законосъобразно хазартни игри, дали възлагат забранена реклама. Но медийната квалификация на съдържанието трябва да бъде при СЕМ.
Ако държавата иска ефективна и европейски съвместима забрана на хазартната реклама в радио и телевизия, тя трябва да направи следващата стъпка: да въведе ясен текст в Закона за радиото и телевизията, който забранява търговските съобщения за хазартни игри, да възложи контрола върху медийните доставчици на СЕМ и да остави НАП да контролира по компетентност хазартните оператори.
Само така забраната ще бъде не просто политически ефектна, а и правно устойчива.